28.10.2021 [1]

Un aspecto usualmente obviado en los análisis y estudios acerca de las Conferencias de lA Partes (COPs) es dónde ocurren y cómo este contexto local termina siendo relevante para el resultado de las negociaciones y por ende, para el desarrollo del derecho internacional de cambio climático. Este blog reflexiona acerca de esta relación -difícil de describir- entre la comunidad que es anfitriona y las COPs, a través de algunos ejemplos particularmente relevantes.

Bajo el régimen de la Convención Marco de Cambio Climático (UNFCCC), las COP son presididas por un país seleccionado que se convierte en su anfitrión, eligiendo la ciudad en que se desarrollará. En algunas ocasiones, el país presidente decide que el evento se lleve a cabo en otro país, manteniendo la presidencia. Por ejemplo, la COP23 Fiji-Bonn fue presidida por Fiji, pero se desarrolló en las dependencias de la UNFCCC en Bonn; mientras que la COP 25 Chile-Madrid, bajo presidencia chilena, ocurrió finalmente en Madrid debido al estallido social. Para el propósito de este análisis, entendemos que el país anfitrión es aquel que tiene la presidencia, aun cuando no se desarrolle en su territorio el evento.

Un primer ejemplo de por qué la ubicación importa es la comparación -tratada en detalle en la literatura- entre las COPs de Copenhague (COP15) y Paris (COP21). Lograr un nuevo acuerdo (que reemplazara al protocolo de Kioto) se hacía urgente y necesario para cumplir con el propósito de la UNFCCC de mantener la concentración de gases en la atmósfera en niveles seguros para la vida en el planeta. La esperanza y expectativa camino a Copenhague era precisamente que en dicha conferencia se lograra el anhelado acuerdo. Eso no ocurrió, catalogándose a esta COP como un fracaso rotundo y una de las peores en la historia de las negociaciones. Sólo 6 años después y en Paris -COP 21- fue posible negociar un nuevo acuerdo. Y la ubicación importó para la creación del Acuerdo de Paris. Diferentes factores contribuyeron a este resultado. Varios de ellos no se relacionan en absoluto con la ciudad de Paris, o con la presidencia francesa (el rol del presidente Obama, las negociaciones lideradas por el grupo de los pequeños estados insulares, por ejemplo). Otros, sin embargo, sí se relacionan con el país anfitrión. Primero, el estilo y naturaleza de la diplomacia francesa han sido reconocidos como esenciales para asegurar el acuerdo. En éste se destaca el haber hecho del evento una absoluta prioridad nacional, que se abordaran las negociaciones con flexibilidad, y ubicar a líderes “conflictivos” a cargo de ciertas negociaciones para comprometerlos con el resultado. La conferencia de Copenhague, por otra parte, registra graves errores diplomáticos, como la presencia de líderes de alto nivel solo al inicio de la conferencia, quedando representantes sin poder de decisión para el final de esta, justo cuando las determinaciones se hacían urgentes. Un particular factor un tanto pedestre se registra también como relevante: la buena calidad del catering y la comodidad del espacio en que se desarrolló la COP de Paris, que ayudaron a mantener los buenos ánimos de los negociadores durante momentos desafiantes. En contraste, el fracaso de la COP de Copenhague se explica, al menos parcialmente, por un centro de eventos incómodo, con dificultades de acceso, un clima particularmente frío, y las opciones limitadas de catering en el lugar de la conferencia.

El contexto local también fue relevante para el desarrollo de la COP23, pero en un sentido distinto. Como se señaló anteriormente, esta COP se llevó a cabo en Bonn bajo presidencia de Fiji. A pesar de desarrollarse en Alemania, se le denominó “la COP de las Islas”. Siendo la primera COP presidida por un pequeño estado insular, trajo mucha atención a las necesidades y alta vulnerabilidad de dichos estados, enfatizándose las negociaciones en materia de pérdidas y daños (incluyendo la compensación por impactos del cambio climático) y financiamiento climático. Los resultados no fueron particularmente ambiciosos o satisfactorios, pero definitivamente la atención de la COP estaba en esos temas. Este hecho invita a reflexionar acerca de cuán distinto es el poder de negociación de los distintos países y grupos de la UNFCCC, y cómo un cierto país anfitrión puede colaborar en fortalecer el poder de los estados más vulnerables para promover centradas en la justicia climática.

Algo similar ocurrió con la reciente COP25, ya que también la agenda de las negociaciones fue impactada por el énfasis de la presidencia. Esta conferencia se considera un fracaso desde el punto de vista de las negociaciones internacionales, por no haber logrado avanzar en asuntos clave, como el Artículo 6 del Acuerdo de Paris que regula los mecanismos de mercado. Sin embargo, la presidencia chilena si fue exitosa en promover la idea de que la COP 25 tuviera el carácter de una “COP Azul”. Esto emerge principalmente de una estrecha relación de Chile con su océano, y una larga trayectoria de liderazgo diplomático en materias marinas. Chile ya era un miembro de “The Ocean Pathway”, y un líder en la iniciativa “Because of the Ocean”, ambas en el marco de la UNFCCC. Este énfasis se tradujo en que la decisión de los estados en la COP 25 fuera la primera en reconocer el rol del océano en el cambio climático, estableciendo un diálogo en esta materia (ver párrafos 30-34 de la decisión). Nuevamente, la comunidad anfitriona fue relevante para enfatizar un aspecto determinado de las negociaciones, promoviendo su desarrollo en el derecho internacional de cambio climático.

Una reflexión final considera otra perspectiva de esta relación COP-comunidad local. Como toda relación, ésta es bilateral. Tal como la energía y carácter de la comunidad local fluye hacia la COP, la COP impacta en lo local. Este fue el caso, por ejemplo, en la COP20 de Lima y de la COP25 Chile-Madrid. Ambas COPs han sido identificadas como catalizadores en el desarrollo de la legislación y gobernanza nacional de cambio climático. Perú, por su parte, estableció redes de incidencia de la sociedad civil en cambio climático, nuevos instrumentos de políticas públicas de cambio climático, y comenzó la discusión legislativa de su primera ley marco de cambio climático  durante el tiempo de la COP20. Algo similar se percibió en Chile durante la reciente COP 25,  que también promovió su primera ley marco de cambio climático, estableció un comité científico en materias de cambio climático de forma permanente, y vio emerger una numerosa coalición de ONG ambientales por la acción climática (SCAC). 

¿Pueden entonces ciertas presidencias y comunidades locales de las COP colaborar en fortalecer ciertos valores y énfasis que de otra forma no se consideran en las negociaciones internacionales? Los primeros días de la COP26 invitan a considerar qué dejará la ciudad de Glasgow y la diplomacia de Reino Unido en las negociaciones, y qué temáticas serán protagonistas en esta ocasión. Asimismo, dado el carácter bilateral de la relación, estaremos atentos a ver cómo la COP impacta a la comunidad anfitriona. 

 Monserrat Madariaga Gómez de Cuenca 

[1] Tomado del blog publicado por la autora en el sitio web del “Climate Change and the Rule of law Conference” del the Centre for the Law and the Environment from the UCL Laws Faculty.